Оксана Гаман-Голутвина: ОНФ – год спустя
Прошел год с момента юридической институционализации Общероссийского народного фронта, что побуждает взглянуть на итоги прошедшего года. Созданный в мае 2011 года, ОНФ провел своей первый съезд в 2013 году в канун важнейшего государственного праздника, что представляется не случайным и выражает метасмысл создания ОНФ. В чем видится этот смысл и насколько удалось его реализовать? Полагаю, что ОНФ может быть рассмотрен в контексте трех ключевых идей. Во-первых, хронологическая близость к основному государственному празднику сигнализирует о том, что, будучи общественной структурой, он, тем не менее, рассматривается как один из инструментов повышения эффективности государственного управления. Во-вторых, ОНФ предстает механизмом общественного контроля за деятельностью аппарата управления. В-третьих, пространством разработки стратегических проектов. Кроме того, в ситуации резкого роста внешней напряженности и традиционно высокой внутренней атомизации современного общества ОНФ может стать инструментом артикуляции социальных ожиданий и социальной консолидации на основании ряда разделяемых большинством ценностей, среди которых, в частности, – безопасность, развитие, достоинство. В какой мере удается реализовать эти задачи? Относительно первого можно сказать, что повышение эффективности госуправления – задача крайне непростая. В данном случае эффективность понимается как соотношение положительных результатов и допустимых затрат, как увеличение отдачи на единицу ресурса в единицу времени: решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при минимальных издержках. Достижение эффективности госуправления осложнено несколькими обстоятельствами, прежде всего, многофакторностью этого процесса, и даже его оценка представляет собой сложную проблему теории административно-политического управления. Это, в свою очередь, определено «сложноизмеряемостью» результата – отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в коммерческом секторе является прибыль: «конечным продуктом» функционирования государственного сектора предстает трудно определяемое понятие общего блага. Однако, несмотря на размытость границ этого понятия, можно согласиться с суждением Дж. Стиглица: государственное управление является одним из наиболее важных общественных товаров. Кроме того, сложность оценки эффективности госуправления определена также тем, что она предполагает не только непосредственные, но также опосредованные результаты и включает значительное число измерений – экономическое, политическое, непосредственно управленческое, этическое, психологическое и др. Исторически преобладавшим в оценке эффективности государственного управления выступал критерий экономической эффективности. Современные подходы строятся на более широком понимании, апеллирующем к обобщающему взгляду на структуру общественных отношений, и понятие социальной эффективности получило развитие как дополнение и альтернатива экономической (механической) эффективности. Важнейшей составляющей современного понимания социальной эффективности является создание эффективной системы норм и правил, ограничивающих риски различного рода и предполагающих эффективный контроль за их исполнением. Ключевым механизмом достижения эффективности управления выступает механизм обратной связи, который призван корректировать исходную информацию об управляемом объекте и, соответственно, вносить коррективы в управленческие алгоритмы. Именно эту задачу призван решать ОНФ. И именно в плане решения этой задачи можно рассматривать такие шаги ОНФ, как мониторинг эффективности регионального управления. Не случайно отставке губернаторов Новосибирской, Волгоградской и Челябинской областей предшествовала критика ОНФ. В рамках деятельности по повышению эффективности социальных проектов предприняты, в частности, такие шаги, как проверка законности строительства элитного поселка в охраняемой зоне музея-заповедника Сергея Есенина в Рязанской области, была остановлена продажа детских садов по заниженным ценам в Пермском крае и другие. Не менее важной функцией ОНФ представляется контроль общества за аппаратом управления. Думается, что в данном случае задача понимается даже более широко – укоренение в обществе представления об эффективности подобного контроля и внедрение соответствующих практик. Известная максима «Власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно» справедлива для любого общества. Именно в обеспечении деятельного контроля по отношению к аппарату управлении видится ключевая задача ОНФ, что соответствует отечественному историческому опыту и современной мировой практике. В нашей недавней истории можно обнаружить как государственные, так и общественные механизмы контроля: если КПК при ЦК КПСС (одно упоминание которого наводило ужас на недобросовестных чиновников советской поры) выполнял функцию «карающей длани» государства – контроля за собственным аппаратом управления, то структуры Народного контроля являлись внешним по отношению к системе управления механизмом контроля общества над управленческим аппаратом. В современной мировой практике сложились различные модели общественного контроля по отношению к государству. Идеальной моделью выглядит та, что сочетает административно-государственный контроль и общественный. В реальной практике они, как правило, трудно сочетаемы, поскольку специфика политической системы программирует преобладание одного из них. Если обратиться к практике общественного контроля, то, пожалуй, наиболее развит он в странах Скандинавии, где исторически сложилась демократическая модель политической культуры. Для краткости приведу пример: когда в аспирантские годы я впервые посетила Норвегию, там бушевал чудовищный по накалу страстей «коррупционный скандал»: тогдашний премьер-министра страны (кстати, дама – Гру Харлем Брунтланн) воспользовалась служебным автомобилем в воскресный день для загородной поездки на целых 20 километров. Возмущение общественности чуть не стоило достойному политику премьерского кресла. На потенциальные возражения о специфичности североевропейского опыта – экзотичного еще со времен ибсеновской Норы – можно ответить, что и за пределами Скандинавии высокие требования к власти со стороны общества становятся стандартом. Аналогичный приведенному норвежскому пример можно привести из немецкой политики: в 2009 году министр здравоохранения Германии Ула Шмидт (тоже, кстати, дама и вполне квалифицированный управленец) совершила аналогичное проступку Брунтланн «преступление» – находясь в отпуске в Испании, воспользовалась служебным автомобилем. Сохранить зашатавшееся в результате общественного возмущения министерское кресло удалось только благодаря тому, что Шмидт доказала: автомобиль ей потребовался для организации состоявшейся в период отпуска деловой встречи. Другие немецкие политики оказались менее удачливыми: обвинения в финансовой нечистоплотности стоили в 2012 году поста федеральному президенту Германии Кристиану Вульфу, а обнаружение плагиата в диссертациях стало причиной завершения министерской карьеры двух других успешных немецких политиков – в 2011 году подал в отставку министр обороны Германии Карл-Теодор цу Гуттенберг (тогда один из наиболее перспективных немецких политиков – его рассматривали в качестве вероятного кандидата в канцлеры), а в 2013 году была вынуждена уйти в отставку министр образования и науки Германии Аннетта Шаван в связи с обвинением в плагиате, допущенном ею при написании диссертации 33 года назад. Хочу быть понятой правильно: отнюдь не призываю объявлять охоту на министров – речь о том, что и в России общество имеет право на реальный контроль над аппаратом управления; современные стандарты политической и профессиональной этики должны стать реальной практикой в нашей стране. Другое дело, что их воплощение требует незаурядной политической воли. Именно эту задачу решает ОНФ, который имеет все основания утвердиться в качестве действенного инструмента контроля и уже немало сделал в этом направлении за прошедший год. В данном контексте заслуживают упоминания такие шаги, как мониторинг реализации указов президента РФ, борьба с коррупцией, в том числе в рамках мониторинга правил проведения государственных закупок (характер и масштабы которых действительно нередко поражают воображение неискушенного читателя). В январе 2014 года Владимир Путин подписал указ о досрочной отставке губернатора Челябинской области Михаила Юревича, поводом к чему стала в том числе критика со стороны ОНФ в связи с оплатой личной охраны губернатора за счет бюджетных средств на сумму около 109 млн рублей. Губернатора также упрекали за ведение бизнеса и владение зарубежной недвижимостью в Австрии. Губернатор критику проигнорировал, итогом стала его отставка. В марте 2014 года в направленном президенту докладе ОНФ был представлен анализ деятельности глав других регионов. Так, губернатор Волгоградской области Сергей Боженов был подвергнут критике за то, что он не смог добиться улучшения ситуации в регионе (в частности, в плане уровня жизни населения, демографической ситуации). Губернатор Новосибирской области Василий Юрченко был заподозрен в неоднократных нарушениях антикоррупционного законодательства и неверном декларировании доходов родственников. В связи со строительством элитного поселка в охраняемой зоне в Рязанской области критике со стороны ОНФ подверглось руководство региона, в том числе губернатор Олег Ковалев. Объектом критики стал также брянский губернатор Николай Денин; был выявлен и исправлен целый ряд нарушений закона о госзакупках на Сахалине. Громкой стала история с выявленным ОНФ расходованием значительных трат бюджетных средств на личные нужды губернатора Сахалинской области Александра Хорошавина (речь не только о закупке автомобиля за 8 млн рублей и двух вертолетов за почти 1 млрд рублей, но также – внимание – о расходах на улучшение имиджа губернатора, что потребовало всего-то 680 млн рублей бюджетных денег (!). 5 декабря на форуме ОНФ Владимир Путин посоветовал Хорошавину направить дополнительные средства на детсады, а не на пиар. Расходы на «имидж власти» из бюджетных средств в регионах России остаются в поле зрения ОНФ. И, наконец, третья по перечислению, но отнюдь не последняя по значению задача ОНФ – разработка стратегии. Проблема в том, что оборотной стороной успешной реализации в стране грандиозного модернизационного проекта в ХХ веке, в результате которого страна впервые в своей истории обрела статус сверхдержавы, стали исчерпание не только физических и психологических сил общества, но также утрата вкуса и власти, и общества к стратегии. Последняя превратилась если не в бранное слово, то точно в архаичное понятие: выросло целое поколение, воспитанное мыслить в категориях максимум среднесрочного горизонта. Между тем вне стратегического целеполагания субъектность страны невозможна. Точнее, это взаимосвязанные и взаимообусловленные модусы. Причем объективные предпосылки российской субъектности налицо – разнообразный ресурсный потенциал, обширная территория, политические инструменты. Однако эти преимущества конвертируются в реальное лидерство в глобальной конкуренции только при условии стратегического целеполагания и политической воли. Артикулировать стратегическое целеполагание, выступая в качестве партнера государства и в диалоге с государством, и призван ОНФ. Задача в позитивном смысле амбициозная, но выполнимая.